San Salvador, 01 de diciembre 2015
EL PAPEL DE LOS PARLAMENTARIOS EN APOYO DE LA PAZ Y LA SEGURIDAD
DIA 2: «Mejora de la universalidad y fortalecimiento nacional de la aplicación de la Convención de Armas Biológicas
Presentación de la Diputada Margarita Stolbizer, Argentina, Miembro del Comité Ejecutivo de PGA
Este Foro de PGA quiere poner de resalto el enorme papel que nos cabe en nuestra condición de legisladores, por el alto honor de las representaciones populares de las que hemos sido investidos y la responsabilidad que ello conlleva para defender los derechos, la vida y la seguridad de las personas, asì como nuestra función en la gobernanza democrática de nuestros países.
Pero también habremos de reconocer que, cuandoadoptamos legislaciones que se refieren a la aprobación de tratados, las consecuencias de esas decisiones tienen, además, un alcance más allá de las fronteras de nuestros países, y, por tanto, es de suma importancia que hoy estemos aquí, para abordar las inquietudes nacionales e internacionales respecto de los problemas actuales en materia de desarme, no proliferación y reducción de la violencia armada.
Las armas bacteriológicas y químicas, forman junto con las armas nucleares, la tríada de armas de destrucción masiva, es decir, aquellas cuya utilización puede traer como consecuencia el fin del sistema internacional tal cual lo conocemos, y aun del planeta y de la humanidad. Son armas con capacidad para matar a una gran cantidad de personas, civiles y/o militares. No se utilizan generalmente con un objetivo muy específico, sino más bien sobre áreas extendidas, con efectos devastadores en las personas, infraestructura y medio ambiente.
Las armas biológicas y tóxicas son unas de las armas más letales, crueles y terribles que conoce la humanidad. Su impacto negativo va más allá de la muerte, incluyendo poblaciones civiles, de quienes hayan sido contagiados por las enfermedades provocadas por las bacterias o virus, o por las enfermedades provocadas en las cosechas y crías de animales por las toxinas biológicas. La extensión masiva de su impacto dificulta en muchos casos alcanzar a dimensionarla en su totalidad.
El uso de armas biológicas está prohibido por el Protocolo de Ginebra de 1925. Como resultado de los esfuerzos prologados de la comunidad internacional para establecer un nuevo instrumento que completara ese Protocolo, la Convención sobre la prohibicion del desarrollo, la producción y el almacenamiento de armas bacteriológicas (biológica) y toxínicas y sobre su destrucción, fue abierta a la firma el 10 de abril de 1972, convirtiendose en el primer tratado de desarme multilateral que prohibe la producción y el empleo de una categoría entera de armas de destrucción masiva. Dicho instrumento, conocido como Convención sobre Armas Biológicas, entró en vigor el 26 de marzo de 1975, pero la ausencia de regìmenes formales de verificación para controlar su cumplimiento ha limitado su efectividad.
El 29 de abril de 1997 entró en vigor la Convención sobre la prohibición, desarrollo, almacenamiento y empleo de armas químicas y sobre su destrucción, cuyo ámbito de incumbencia se halla íntimamente vinculado al anterior.
A su vez, la Resolución 1540 (2004) del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas reafirma su apoyo a los tratados multilaterales que tienen por objeto eliminar o prevenir la proliferación de armas nucleares, químicas o biológicas y la importancia de que todos los Estados partes en esos tratados los apliquen integralmente a fin de promover la estabilidad internacional.
En primer lugar, quisiera reiterar la importancia de estas Convenciones. No es en vano que las Naciones intentaran por todos los medios alcanzar acuerdos para la eliminación de este tipo de armamentos. Pero si bien se ha avanzado en la prohibición de su manufactura, de su distribución, de la comercialización y uso de esas armas de destrucción masiva en el campo de la no proliferación, los Estados no han eliminado totalmente este peligro. Veremos algunas causas:
– Existe una tendencia generalizada a considerar la protección contra armas biológicas innecesaria, la responsabilidad de otro, o una tarea que es simplemente demasiado difícil. Sin embargo, las amenazas planteadas por las armas biológicas no desaparecieron con el fin de la Guerra Fria o con las medidas unilaterales de desmantelamiento de ciertos paises.
– Desgraciadamente, las armas biológicas se caracterizan por su escasa visibilidad, alta potencia, considerable accesibilidad y un sistema de reparto y entrega relativamente sencillo. Los hechos básicos son bien conocidos: la milionésima parte de un gramo de ántrax constituye una dosis letal por inhalación. Un kilo de la misma materia, dependiente de las condiciones meteorológicas y el sistema vector, tiene el potencial de matar a cientos de miles de personas en un área metropolitana. Las cantidades reducidas de este tipo de materias facilitan la ocultación, el transporte y la diseminación de agentes biológicos y tóxinicos. Muchos de esos agentes – como bacterias, virus y toxinas – se presentan de forma natural en el medio ambiente. Además, muchos son utilizados para fines médicos legítimos, tales como el desarrollo de antibióticos y vacunas. Una gran parte de la tecnología necesaria para producir estos agentes y convertirlos en armas está disponible tanto para el ámbito militar como el civil.
– A diferencia de las armas nucleares, las armas biológicas y toxinas no requieren de lanzamisiles u otros sistemas avanzados de armamentos. El método predominante para diseminar agentes biológicas o toxinas es en forma aerosoleada, lo que permite el uso de instrumentos de bajo costo y bajo nivel tecnológico, incluyendo fumigadores para cultivos agrícolas, y rociadores manuales o de mochila. Grupos pequeños de personas con modestos recursos financieros y una formación básica en biología e ingeniería podrían desarrollar armamento biológico.
Teniendo en cuenta el potencial impacto de este tipo de armas y la relativa facilidad de conseguirlas, entonces ¿por qué este tema ha ocupado un lugar poco prominente en las agendas nacionales e internacionales en la actualidad de nuestra política? Existen, considero, tres motivos principales para eso.
En primer lugar, como la defensa contra un ataque biológico es terreno difícil y a la vez desconocido, hay una tendencia natural a relegar estos temas a un segundo plano a favor de problemas que son más urgentes o resultan más fáciles de tratar. Esto es instigada por un segundo factor: la creencia de que las armas biológicas nunca se han utilizado, por lo que nunca serán utilizadas. Y esta creencia a su vez se ve reforzado por la convicción, arraigada en la confianza en la disuasión nuclear, de que un régimen puede ser disuadido de usar armas biológicas si se deja suficientemente claro que eso provocaría represalias masivas con armas atómicas. Estos modelos de pensamiento son,de cierta forma, peligrosamente inadecuados.
– Las armas biológicas constituyen terreno desconocido para muchos actores políticos, ningún establecimiento de seguridad nacional o internacional debería dejar que la falta de familiaridad fomente la indiferencia. El desconocimiento es el principal enemigo de la estabilidad y la paz mundial. En este sentido, las armas biológicas inevitablemente tienen a transformar nuestra concepción de seguridad nacional y la naturaleza de los conflictos armados. Las guerras no siempre serán libradas en campos de batalla convencionales. Las armas biológicas no son respetuosas de las fronteras tradicionales geográficas u otras divisiones burocráticas o conceptuales. Pero justo en este hecho radica nuestro desafío, nuestra oportunidad y nuestro llamado a la acción.
– El mundo ha cambiado. Hoy son actores principales en este tipo de amenazas otros protagonistas, que se expresan a través del terrorismo y que la Convención no incluye como sujetos con responsabilidad en esta cuestión.Así como la guerra biológica no respeta las fronteras nacionales, tampoco lo hace el crimen organizado o el terrorismo. Además de las preocupaciones de que las armas biológicas podrían ser desarrolladas o utilizadas por estados, los últimos avances tecnológicos aumentan la probabilidad de que estas armas podrían ser adquiridas o producidas por actores no estatales, incluyendo individuos y organizaciones terroristas. No debemos subestimar el poder y el alcance de tales grupos, como la historia ya nos ha demostrado, y su capacidad para organizarse en redes transnacionales complejas, dentro del marco de un mundo cada vez más globalizado. Las exorbitantes ganancias del crimen organizado permiten a estas organizaciones comprar armas cada vez más avanzadas y de alto calibre. Si bien ha habido siempre un cierto nivel de violencia entre las organizaciones de crimen organizado en Latinoamérica, en años recientes hemos visto una intensificación notable en el nivel de brutalidad utilizado por dichas organizaciones. Una causa importante de este aumento es el cambio en la composición de las organizaciones del crimen organizado. Históricamente, los líderes de tales organizaciones realizaron gran parte del trabajo ellos mismos. En el pasado reciente, sin embargo, los cárteles han comenzado a tercerizar las tareas ejecutivas, contratando a funcionarios policiales y militares – en servicio activo o jubilados- y altamente capacitados. La incorporación de estos actores con formación y experiencia especializada redobló la lucha, resultando en la introducción de tácticas de estilo militar y la adquisición de armas más sofisticadas.
La proliferación y fragmentación de grupos armados no estatales merece especial atención, porque a menudo utilizan de manera deliberada a la población civil para lograr sus fines políticos y militares, y por tanto la población civil es más vulnerable en este tipo de conflictos no convencionales. Las armas biológicas no disponen de la precisión certera que caracterizan a otros tipos de armamentos modernos, una vez que han sido liberados en el entorno son difíciles de controlar. Los daños colaterales son incalculables y podrían incluir la escasez de alimentos, pérdidas económicas, catástrofes ambientales, enfermedad a gran escala, y el desorden y la desconfianza generalizados entre la población. La epidemia de ébola en el continente africano, originado en diciembre de 2013 en Guinea, nos recordó la importancia capital de quese avance en la cooperación multilateral encaminada a resguardar la seguridad sanitaria nacional, regional y mundial. Debido a la amplia gama de posibles riesgos biológicos, nuestros esfuerzos para gestionar estos riegos deben ser multidisciplinarios, multisectoriales, y sobre todo, coordinados.
– El terrorismo y el crimen organizado utilizan esa llamada «bomba atómica del pobre», para generar el terror y el caos en zonas urganas, destruye el medio ambiente por su alto grado de contaminación y colapsa los sistemas de salud. Obviamente los más afectados son los estados que no tienen recursos suficientes para hacer frente a las catástrofes generadas por el hombre a través de estas armas.
El Medio Oriente y partes de Asia Central han sido en los últimos 30 años los lugares que más han sufrido -por su utilización vía actores estatales- el uso de estas armas no convencionales. Hoy, esta región, nuevamente sufre estas amenazas pero por acción de grupos terroristas.
– Los sistemas vectores de las armas biológicas pueden tomar una gran variedad de formas, lo que hace muy difícil rastrear y verificar el origen de un brote infeccioso.En este sentido, tenemos que aumentar y fortalecer las capacidades en todos los sectores para monitorear las enfermedades y detectar su origen, proporcionando a los Estados los medios para responder a estas posibles catástrofes. Dentro del marco de la CABT, una mejor coordinación garantiza que los recursos se utilicen de manera óptima para beneficiar al mayor número de miembros de la comunidad.
Como señalo el Secretario General: “para gestionar el espectro completo de los riesgos biológicos, se necesita una red coherente y coordinada de actividades y recursos. Esta red ayudará a asegurar que la ciencia y la tecnología biológica se pueden desarrollar de manera segura para el beneficio de todos.”
Los desafíos que tenemos por delante:
1) La Universalización:
La preparación adecuada y una respuesta coordinada son importantes, pero siempre es mejor la prevención, por lo tanto, la adhesión universal a la Convención sigue siendo una prioridad. Lo que está en juego implica a todos los Estados, incluso de los Estados que no están involucrados en conflictos armados o bajo amenaza directa de un ataque, debido a que los efectos del uso de armas biológicas muy probablemente no se limitarán solamente al blanco designado. En un mundo cada vez más inestable, en que las dinámicas del poder cambian continuamente, la necesidad de apoyar a esta Convención es más grande que nunca.
Restan 9 ratificaciones de estados signatarios y 14 firmas de estados no partes. Siempre es necesario analizar el perfil de los estados, ya que existen cuestiones políticas, militares y estratégicas para que no se haya alcanzado la membresía completa. La comunidad internacional debe trabajar con todos los estados que aún no son partes totalmente en esta convención y en la de armas químicas, tanto directamente como para resolver problemas de seguridad que invocan para que podamos eliminar definitivamente las amenazas biológicas o químicas.
2) La implementación:
Es tal vez uno de los puntos que más se ha evolucionado en la comprensión de las autoridades de aplicación desde que los instrumentos fueron diseñados y entraron en vigor. En efecto, los pilares de las convenciones eran la cooperación y el establecimiento de legislación nacional como las mayores barreras para el desarme químico y biológico. Hoy entendemos que esto es solamente el primer paso y que en cada uno de esos rubros se abre una gran cantidad de actividades. Tenemos cada día un mayor conocimiento de cómo los Estados entre si y con la participación de otros actores de la sociedad global han conseguido crear y estandarizar normas modelo. En este contexto se deben establecer los mecanismos internos previstos por la legislación, en particular en lo relativo al control aduanero y a las herramientas de comercio exterior, a la prevención, la participación del poder judicial, con el entrenamiento de jueces y fiscales para que puedan reconocer y tratar como tal en el juzgamiento y la sanción de las infracciones a la normativa, la articulación con las cancillerías de otros países para apuntar a una efectiva cooperación internacional, la difusión de estas temáticas entre todos los actores nacionales y estatales que participan en el proceso por mas mínima que esta sea, el desarrollo de mecanismos de bioseguridad y biocustodia, las alianzas entre el sector público y privado, la inserción de la temática en la currícula de todas las carreras universitarias que se relacionen con el tema, el aseguramiento de fondos para estas actividades que hacen a la seguridad nacional e internacional aun en tiempos de escasez de recursos, entre otras.
3) La investigación, utilización y difusión de los conocimientos derivados de las ciencias químicas y biológicas en forma pacífica y en favor del desarrollo de las naciones y de la humanidad. La contratara de las estrictas prohibiciones que se establece en las Convenciones y las tareas necesarias para realmente completar la implementación, tienen una especie de contratara en la obligación de los Estados, también contenida en ambos acuerdos, de aprovechar para la paz y el desarrollo de los Estados y de la humanidad, los progresos que surjan de la investigación y el desarrollo de las ciencias biológicas y de la química.
Debe destacarse, que los regímenes no prohíben ni limitan el desarrollo de las tecnologías sobre las que actúan, sino que generan un marco de conductas armonizadas sobre las transferencias de una serie de productos listados, considerados de riesgo desde el punto de vista de la proliferación.
4) La no proliferación. El control de las exportaciones sensitivas y de material bélico (en este caso de equipos y sustancias químicas y biológicas) es un tema de gran importancia para los Estados, no sólo por lo que significa desde el punto de vista estratégico sino también por sus implicancias para el desarrollo nacional relacionado con la defensa, la seguridad y la investigación en ciencia y tecnología.
Veamos el por que. Alrededor de la problemática del control de exportaciones sensitivas y duales, existen dos conceptos: el de desarme y el de no proliferación. Mientras que, en general, el primero apunta a la eliminación o prohibición de una categoría entera de armas, los regímenes de no-proliferación son acuerdos informales, mediante los que un número de países que comparten una visión común sobre la materia, buscan coordinar sus políticas de licenciamiento de exportaciones de estas tecnologías, e intercambiar información sobre eventuales intentos de compra de actores señalados como “de preocupación” y de esta manera evitar que los materiales y equipos necesarios para producir armas de destrucción masiva (en este campo químicas y biológicas), lleguen a manos de estos actores.
En este contexto, cada Estado miembro de un régimen, a través de la autoridad competente, asume la obligación de analizar la pertinencia de estas transferencias de acuerdo a la propia normativa nacional de control de exportaciones y a los lineamientos específicos provistos por el grupo sobre conductas y actores proliferantes, autorizando o denegando (mediante licencias y autorizaciones) la salida de su territorio de ese producto listado y poniendo en conocimiento de los demás miembros sobre los intentos de compra denegados por su país.
Argentina es un activo partícipe en actividades de cooperación para el entrenamiento en estas materias.
Quiero destacar en este mismo campo la importancia de la implementación completa y total, no solamente legislativa de las Convenciones, en busca de los elementos paralelos del desarme y la no proliferación, sumados al desarrollo nacional. Es decir, como contracara de la función de contralor, la no proliferación debe asegurar al mismo tiempo:
a) El normal acceso a las ciencias, el comercio y los frutos en general que provienen de la química y las ciencias de la vida (nanotecnología, materiales y conductores, industria farmacéutica, entre otros), dentro del marco de los compromisos internacionales y asegurando los fines y principios de la Carta de las Naciones Unidas.
b) El derecho soberano de los Estados de llevar adelante los planes de desarrollo necesarios de tecnologías de punta duales, incluso aplicadas a su defensa, dentro del marco de los compromisos internacionales y asegurando los fines y principios de la Carta de las Naciones Unidas.
5) La cooperación:
Tenemos una responsabilidad compartida en el monitoreo de estas actividades y el intercambio de información y experiencias relevantes. Tenemos un objetivo común, la protección de nuestras poblaciones y territorios nacionales en contra de una posible tragedia, por lo que necesitamos también una estrategia y una mentalidad común, que se traduce en la aspiración a la universalidad de la Convención y el establecimiento de los mecanismos jurídicos necesarios para proteger la integridad de la Convención y verificar el cumplimiento de sus disposiciones. Cuando nos hacemos más conscientes de nuestros objetivos y valores comunes, se fomenta la confianza mutua entre los Estados, lo cual es clave para un mundo más seguro y más pacífico.
En la Segunda Conferencia de Examen, en 1986, los Estados Partes decidieron implementar una serie de medidas de transparencia y fomento de la confianza con el fin de prevenir o reducir ambigüedades, dudas y sospechas en aras de mejorar la cooperación internacional en las actividades biológicas con fines pacíficos. En la Tercera Conferencia de Examen, en 1991, los Estados Partes se comprometieron a remitir informes anuales sobre actividades específicas relacionadas con la Convención, incluyendo: datos sobre los centros de investigación, laboratorios e instalaciones de producción de vacunas; información sobre los programas nacionales de investigación y desarrollo para la defensa contra agentes biológicos y una declaración de actividades anteriores en programas de investigación y desarrollo biológicos con fines ofensivos y/o defensivos; información sobre brotes de enfermedades infecciosas y hechos similares causados por toxinas; e información sobre legislación, reglamentos y otras medidas relevantes.
Durante una Conferencia Especial en septiembre de 1994, se decidió establecer un Grupo Ad Hoc de los Estados Partes para negociar y desarrollar un protocolo de verificación jurídicamente vinculante. Lamentablemente, el Grupo Ad Hoc no logró llegar a un acuerdo sobre este instrumento jurídico. Debido a la persistente divergencia de opiniones y posturas se tuvo que suspender la sesión de la Quinta Conferencia de Examen, en 2001, para reanudar su trabajo en noviembre de 2002 en Ginebra. En la Sexta Conferencia de Examen en 2006 se logró la revisión exhaustiva de la Convención adoptada por los Estados Partes en un documento final por consenso. Pero quizá el más significativo desarrollo de esta Conferencia fue el establecimiento de la Dependencia de Apoyo a la Aplicación (Implementation Support Unit: ISU), una unidad especializada que proporciona asistencia a los Estados Partes en la implementación de la Convención. Dependencia que es liderada por el Sr. Daniel Feakesa quien tenemos el honor de recibir aquí como panelista.
Con respecto a la cooperación, quisiera hacer referencia al Artículo X de la Convención que establece que “todos los Estados Partes se comprometen a facilitar el intercambio más amplio posible de equipo, materiales e información científica y tecnológica sobre los medios de protección contra las armas químicas y tendrán derecho a participar en tal intercambio”.
Durante la Séptima Conferencia de Examen el Artículo X se debatió detenidamente y con el fin de mejorar la implementación del mismo, la Conferencia exhortó a los Estados Partes que: continuasen a fortalecer las organizaciones y redes internacionales existentes que trabajan sobre enfermedades infecciosas, en particular las de la OMS (Organización Mundial de Salud), la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura), la OIE (la organización Mundial de Sanidad Animal), y la IPPC (Directiva de Prevención y Control Integrado de la Contaminación); que continuasen el establecimiento y/o la mejora de sus capacidades nacionales y regionales para investigar, detectar, y combatir las enfermedades infecciosas, así como la gestión de otras posibles amenazas biológicas a través de la adopción de planes de acción nacionales y regionales; que promoviesen la transferencia tecnológica con fines pacíficos, lo que incluye el desarrollo y la producción de vacunas y medicamentos para el tratamiento de enfermedades infecciosas; y que continuasen apoyando la generación de capacidades en los Estados Partes que necesitan de asistencia en los campos relevantes.
Muchas de estas disposiciones son reiteradas en las medidas de transparencia y fomento de la confianza (CBMs: Confidence-BuildingMeasures). Por el hecho de que estamos en una reunión de parlamentarios, me gustaría poner énfasis especial en una de estas provisiones, con respecto al papel importante de los parlamentarios en este asunto, que es el punto ‘E’. Esta medida requiere que los Estados Partes presentan anualmente una Declaración legislativa, reglamentos y otras medidas con el fin de aplicar plenamente la Convención, los Estados Partes tienen la obligación de traducir los compromisos que se encuentran en la Convención en medidas nacionales eficaces. Dentro de este contexto me gustaría hacer también referencia al Artículo IV de la Convención, que exige que cada Estado Parte “adoptará, en conformidad con sus procedimientos constitucionales, las medidas necesarias para prohibir y prevenir el desarrollo, la producción, el almacenamiento, la adquisición o la retención de los agentes, toxinas, armas, equipos y vectores especificados en el artículo 1 de la Convención en el territorio de dicho Estado, bajo su jurisdicción o bajo su control en cualquier lugar.” Las medidas necesarias dependen, por supuesto, de las circunstancias particulares y los sistemas jurídicos de cada Estado Parte, y como tal pueden existir diferentes enfoques para la implementación de la Convención al nivel nacional.
Los problemas que enfrentamos sólo pueden ser abordados en un esfuerzo conjunto y por lo tanto la universalidad, la implementación y la cooperación internacional y regional son de suma importancia, y también la razón por la cual estamos aquí juntos en este día. Para reducir la brecha entre el ámbito científico, el ámbito militar, y el ámbito político necesitamos adoptar un enfoque multifacético y multidisciplinario. El momento de actuar es ahora, ya que debemos hacer frente a la rápida evolución y desarrollo de este tipo de armamentos.
Los Estados parte de la Convención deben asumir su responsabilidad en aplicar los objetivos que se han fijado y sobre los que se han comprometido. Pero no quiero terminar sin antes observar que también se debería promover la aplicación de estas normas no solo a los Estados miembros sino también a todos los grupos o redes (bajo cualquier formato o denominación), si efectivamente queremos reducir riesgos y eliminar el problema. Es necesario contactar el mundo real con el contexto internacional y con nuestro mandato de representación popular.
De acuerdo a las nuevas amenazas de nuestro tiempo de las que hemos hablado, la pregunta es Qué deben hacer los Estados parte para que se cumplan los objetivos de la Convención, además de insistir y generar las condiciones para que quienes no hayan ratificado (Siria) o firmado (Israel), cumplan con sus obligaciones ante la comunidad internacional? Y cuál es nuestro rol como Parlamentarios pra promover la universalidad de la Convención, lo cual incluye también responsabilizar y evitar el uso de estas armas por parte de los actores no estatales?
El tema afecta la paz y la seguridad internacional que es el tema para el que hemos llegado hasta aquí, a El Salvador. Y somos una organización de parlamentarios en acción, no podemos quedarnos en meras declaraciones voluntaristas. Es el momento de discutir y presentar propuestas propias para hacer extensivos la aplicación de los artículos 5 y 6 de la Convención a los actores no estatales a través de resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. El Consejo ya cuenta con una Comisión contra el Terrorismo (que no ha sido demasiado eficaz ya que aún discute el alcance que tiene la palabra) y debiera estar analizando este caso específico y a la vez incluir en estas propuestas mecanismos de monitoreo y verificación en los cuales la PGA debería ser invitado para presentar nuestras conclusiones y participar como organización de la sociedad civil.
Finalmente, cada uno de nosotros cumple un importante rol dentro de nuestros Parlamentos nacionales y regionales, y debemos llevar allí las propuestas para que se discutan y los gobiernos las adopten a nivel global. Los temas que hacen a la paz y la seguridad internacional deben ser parte de nuestra labor cotidiana para el establecimiento de un mundo y un tiempo de paz para todas las personas que habitan en cada rincón de la tierra.